La stabilizzazione può sanare l’abuso della reiterazione degli incarichi a termini, ma non può comportare la rinuncia forzata ai diritti di derivazione unionale maturati nel rapporto pregresso.
Con la sentenza n. 71/2026, depositata il 12 maggio 2026, la Corte costituzionale è intervenuta sul tema dei magistrati onorari, pronunciandosi chiaramente sull’illegittimità della norma che imponeva la rinuncia ai diritti per il periodo precedente alla loro stabilizzazione e sottolineando l’esigenza che la giurisprudenza e l’ordinamento nazionale si adeguino ai principi del diritto dell’Unione europea.
Il Consiglio di Stato rimettete aveva considerato non manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale dell’art. 29, comma 5, del d.lgs. n. 116/2017, come modificato dalla legge n. 234/2021.
Nell’istituire le procedure per la stabilizzazione dei magistrati onorari, scelta legislativa determinatasi a seguito della procedura di infrazione avviata dalla Commissione UE nei confronti dell’Italia, il legislatore ha previsto che la partecipazione alle stesse comportasse la rinuncia a ogni ulteriore pretesa di qualsivoglia natura derivante dal rapporto onorario pregresso, comprese quelle già oggetto di giudizi pendenti.
1. Il giudizio davanti al Consiglio di Stato
La questione nasce dal contenzioso promosso da alcuni vice procuratori onorari e giudici onorari di tribunale, i quali avevano chiesto il riconoscimento di vari diritti connessi allo svolgimento pluriennale delle funzioni onorarie, prima che alcuni di loro fossero contrattualizzati a tempo indeterminato a seguito delle apposite procedure di stabilizzazione introdotte dal legislatore.
Le domande, rigettate in primo grado dal Tar del Lazio, riguardavano l’accertamento del diritto:
a) a «un rapporto di lavoro subordinato a tempo indeterminato» alle dipendenze del Ministero della giustizia, a medesime condizioni economiche del magistrato di carriera e secondo l’anzianità di servizio conseguita da magistrati onorari;
b) al pagamento della retribuzione proporzionata a quella spettante al magistrato togato;
c) allo stesso trattamento assistenziale e previdenziale dei magistrati «di ruolo»;
d) in via subordinata, al risarcimento del danno per l’abusiva reiterazione del rapporto di lavoro a tempo determinato.
2. Il rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia
Nel corso del giudizio, il Consiglio di Stato aveva già rimesso alla Corte di giustizia alcune questioni interpretative e la Corte di giustizia, con la sentenza Peigli, aveva affermato che il diritto dell’Unione osta a una normativa nazionale che esclude, per i magistrati onorari, comparabili ai magistrati professionali, qualsiasi diritto all’indennità feriale e alla tutela previdenziale e assicurativa obbligatoria contro gli infortuni sul lavoro e le malattie professionali. Aveva inoltre ritenuto incompatibile con il diritto UE una disciplina che consenta rinnovi successivi di incarichi a termine senza sanzioni effettive e dissuasive.
3. La rilevanza della questione costituzionale
La questione di costituzionalità è stata ritenuta rilevante per i ricorrenti che avevano partecipato con esito positivo alla procedura di stabilizzazione.
Per costoro, infatti, la norma censurata produceva un effetto diretto: facendo discendere dalla stabilizzazione una rinuncia automatica al riconoscimento dei diritti afferenti al periodo pregresso, avrebbe impedito al Consiglio di Stato di decidere nel merito le domande ancora pendenti.
4. I dubbi del Consiglio di Stato
Il Consiglio di Stato aveva dubitato dunque della compatibilità della norma con riferimento agli artt. 24, 111 e 117, primo comma, Cost., quest’ultimo in relazione all’art. 47 CDFUE e all’art. 6, paragrafo 1, CEDU in quanto considerata in contrasto con il diritto di difesa e il principio del giusto processo, tutelati sia dalle prime due norme costituzionale che dai parametri interposti sovranazionali.
Secondo il rimettente, la norma imponeva in pratica al magistrato onorario una scelta irragionevole: o accedere alla stabilizzazione, rinunciando alle pretese pregresse, oppure continuare a far valere i propri diritti, rinunciando però alla possibilità di conferma.
Il punto critico era quindi la compressione del diritto di agire in giudizio, aggravata dal fatto che lo Stato, parte del giudizio tramite il Ministero della giustizia, beneficiava direttamente di una norma statale capace di determinare l’improcedibilità delle azioni contro di esso.
5. La difesa dello Stato
L’Avvocatura dello Stato ha sostenuto la non fondatezza delle questioni, ritenendo, in sintesi, che il legislatore avesse offerto ai magistrati onorari una scelta alternativa: ottenere un ristoro economico forfettario, oppure accedere a una procedura eccezionale di stabilizzazione, intesa come forma di ristoro in forma specifica.
Secondo l’Avvocatura dello Stato non sarebbe stato necessario cumulare stabilizzazione e risarcimento o riconoscimento economico delle pretese pregresse, anche alla stregua della giurisprudenza costituzionale sull’analoga questione del precariato della scuola pubblica.
6. Il “parametro integrato” di costituzionalità
Uno dei passaggi più rilevanti della sentenza è quello sul cosiddetto parametro integrato costituito da una disposizione del diritto primario dell’Unione (art. 47 CDFUE) e da una della Costituzione (art. 24).
La Corte costituzionale afferma che il giudizio non riguarda soltanto il rapporto tra una legge interna e la Costituzione, ma anche il rapporto tra Costituzione e diritto dell’Unione.
Riflette al riguardo considerando che la progressiva estensione dell’ambito di applicazione del diritto dell’Unione, che interseca una parte consistente della materia costituzionale, ha modificato la relazione tra i due ordinamenti, prima incentrata su un preciso riparto di competenze, figlio della loro netta separazione e autonomia, e che vedeva la Corte di giustizia quale terminale del giudizio di verifica della compatibilità della legge interna con il diritto dell’Unione, demandato al giudice comune, e la Corte costituzionale quale difensore dell’identità costituzionale attraverso lo strumento dei “controlimiti”. Oggi, invece, la Consulta valorizza l’idea che Costituzione italiana e diritto dell’Unione possano integrarsi in un unico quadro di tutela, fino a formare, in determinate situazioni e nell’ottica di costruire maggiori garanzie per i diritti un vero “blocco di costituzionalità”.
Il punto affermato è che dunque oggi non si possa più ragionare in termini di ordinamenti rigidamente separati. Il diritto dell’Unione e il diritto costituzionale interno operano in un sistema integrato e interdipendente.
7. La vera posta in gioco: i diritti derivanti dalle direttive UE
Nell’esaminare il caso sottoposto, la Corte costituzionale ritiene non necessario un ulteriore rinvio alla Corte di giustizia, la cui giurisprudenza è già sufficientemente chiara, in particolare alla luce delle sentenze UX, PG, Peigli e Pelavi.
Chiarito come la questione non sia l’equiparazione integrale dei magistrati onorari ai magistrati professionali, sui cui statuti si sofferma ampiamente, e di cui riafferma la distinzione che ha le sue basi nel principio costituzionale dell’autonomia della magistratura (garantita anche per effetto dell’accesso con concorso specifico), la Consulta osserva come la giurisprudenza europea si sia concentrata nel considerare che un magistrato onorario che, nell’ambito delle sue funzioni, svolge prestazioni reali ed effettive, che non sono né puramente marginali né accessorie, e per le quali percepisce indennità aventi carattere remunerativo, può rientrare nella nozione di “lavoratore” e gli vadano di conseguenza garantiti il diritto alle ferie retribuite e, in base al principio di non discriminazione rispetto al lavoratore a tempo indeterminato comparabile, ovvero il magistrato togato, la tutela previdenziale e assistenziale.
La Corte costituzionale dunque riconosce che nell’ambito delle sue competenze, la giurisprudenza della Corte di giustizia ha accertato l’inderogabilità di tali diritti a prescindere dalla qualifica formale attribuita dal diritto interno, che non risulta dunque decisiva.
Non basta definire un magistrato “onorario” per escludere automaticamente l’applicazione delle tutele lavoristiche di derivazione europea. Occorre verificare, invece, in concreto se l’attività svolta presenti i caratteri di una prestazione lavorativa ai sensi del diritto dell’Unione. Se tale verifica ha esito positivo, il magistrato onorario può essere considerato lavoratore ai fini dell’applicazione delle tutele europee.
Dunque la Consulta afferma che, ove sussista un rapporto di lavoro secondo i principi UE, i magistrati onorari, sebbene non debbano ricevere lo stesso trattamento economico e giuridico dei magistrati professionali, hanno diritto in base al diritto sovranazionale:
- alle ferie retribuite;
- alla tutela previdenziale;
- alla tutela assistenziale.
Invero, al Consulta riconosce come aspetti rilevanti della giurisprudenza europea che si è occupata della questione della magistratura onoraria italiana che:
“− la qualifica della magistratura come onoraria, scelta dal legislatore interno, è indifferente, dovendosi verificare, in concreto, se il magistrato onorario abbia di fatto svolto prestazioni riconducibili a un rapporto di lavoro ai sensi del medesimo diritto dell’Unione, tali essendo quelle prestazioni «reali ed effettive, che non sono né puramente marginali né accessorie, e per le quali percepisce indennità aventi carattere remunerativo» (sentenze UX e PG);
− sono indici sintomatici della sussistenza di tale rapporto di lavoro l’assoggettamento dei magistrati onorari alle tabelle che disciplinano nel dettaglio e in modo vincolante l’organizzazione della loro attività, agli ordini di servizio dei capi degli uffici e ai provvedimenti organizzativi del CSM, l’obbligo di reperibilità e la sussistenza di una responsabilità disciplinare analoga a quella dei magistrati professionali (punti 109 e 111 della sentenza UX);
− in presenza, di fatto, di un rapporto di lavoro come sopra individuato, i magistrati onorari hanno diritto alle ferie retribuite e, in virtù del divieto di discriminazione dei lavoratori a tempo parziale e determinato, a un trattamento previdenziale e assistenziale;
− quest’ultimo e, più in generale, le condizioni di impiego (id est, il trattamento economico e giuridico) dei magistrati onorari che siano lavoratori nei sensi sopra precisati non deve essere il medesimo dei magistrati professionali, che sono assunti come categoria “comparabile” ai soli fini del principio di non discriminazione, in quanto addetti a una occupazione «simile» (clausola 3, paragrafo 2, dell’accordo quadro sul lavoro a tempo determinato e clausola 3, paragrafo 1, numero 2, dell’accordo quadro sul lavoro a tempo parziale);
− le circostanze che i magistrati professionali, a differenza dei magistrati onorari, sono assunti mediante pubblico concorso, rivestono mansioni e svolgono compiti di maggiore complessità (sentenze UX, PG e Peigli) integrano una «ragione oggettiva» (clausola 4, paragrafo 1, dell’accordo quadro sul lavoro a tempo determinato e dell’accordo quadro sul lavoro a tempo parziale) di differenziazione tra le due categorie;
− la stabilizzazione dei magistrati onorari, da un lato, è una misura non obbligatoria per sanzionare, in maniera efficace e dissuasiva, la reiterazione abusiva dei contratti a termine, e, dall’altro, esclude la necessità del cumulo con il risarcimento del danno;
− la predetta stabilizzazione, ove prescelta dallo Stato membro, non può, tuttavia, essere condizionata a una rinuncia generalizzata dei magistrati onorari (non solo al diritto alle ferie, ma) a tutti i diritti, relativi al rapporto di lavoro pregresso, che sono loro conferiti dal diritto dell’Unione”.
8. La stabilizzazione come rimedio all’abuso dei rinnovi, ma incostituzionale l’automatica rinuncia ai diritti afferenti al periodo pre-stabilizzazione
La Consulta, in sintonia con i ricordati approcci della Corte di giustizia, riconosce che la stabilizzazione può costituire una misura idonea a rimediare all’abuso nella reiterazione degli incarichi a termine e che la stabilizzazione può anche escludere la necessità di cumulare automaticamente un ulteriore risarcimento del danno.
La norma che dispone la stabilizzazione diviene però incostituzionale perché collega alla stabilizzazione una rinuncia troppo ampia e automatica. Se la stabilizzazione può cancellare l’illecito legato alla reiterazione abusiva degli incarichi, non può tuttavia comportare la rinuncia ai diritti che l’Unione riconosce, nella sua competenza, al lavoratore. E, sotto tale profilo, rigettando le tesi dell’Avvocatura dello Stato afferma come tale soluzione non sia in contrasto con quella assunta dalla sentenza della Corte costituzionale n. 187 del 2016, in relazione al personale scolastico. “La cancellazione dell’abuso ivi riscontrata – riflettono i giudici della Consulta – infatti, faceva riferimento esclusivamente al risarcimento del danno da precarizzazione, dato che il suddetto personale scolastico agiva in giudizio solo per esso e non, quindi, per il riconoscimento delle tutele connesse al rapporto di lavoro, che in quel caso non era controverso fosse subordinato (e a tempo determinato)”.
Secondo la Corte, ben avrebbe potuto il legislatore – nel prevedere la stabilizzazione dei magistrati onorari e nell’esercizio di una discrezionalità circoscritta dai principi costituzionali e unionali rilevanti – determinare il contenuto economico dei diritti loro spettanti secondo il diritto UE, garantendo il principio costituzionale che esclude la loro equiparazione ai magistrati professionali e tenuto conto anche della minore complessità dell’attività svolta, del più limitato impegno e delle più limitate competenze che sono richiesti per il suo svolgimento, ma ha invece inibito la tutela in giudizio di tali diritti, così violando le norme costituzionali e fondamentali dell’UE e dunque l’art. 24 Cost., l’art. 117, primo comma, Cost. in riferimento all’art. 47, paragrafo 1, CDFUE.
9. Il compito del legislatore e dei tribunali investiti delle controversie relative ai magistrati onorari
In conclusione, la Corte richiama il legislatore a intervenire per stabilire il contenuto economico dei diritti dei magistrati onorari di derivazione unionale per il periodo precedente alla stabilizzazione, tenendo conto dell’attività qualitativa e quantitativa svolta e della circostanza che, di regola, l’attività onoraria non ha carattere esclusivo.
In attesa dell’intervento legislativo, spetterà al giudice comune decidere i casi sottoposti al suo vaglio:
- accertando in concreto se il magistrato onorario abbia svolto un rapporto di lavoro ai sensi del diritto UE;
- applicando le coordinate tracciate dalla Corte di giustizia;
- quantificando il contenuto economico dei diritti garantiti dall’UE;
- e rispettando il limite costituzionale della non equiparabilità economica piena tra magistrati onorari e magistrati professionali.
